Текст: Василий Яценко

С начала октября начал действовать закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины в сфере государственных закупок относительно приведения их в соответствие с международными стандартами и принятия мер по преодолению коррупции», который предусматривает постепенный перевод всех закупок в интернет. Для этого еще в прошлом году был создан консорциум ProZorro — объединение нескольких общественных организаций во главе с Transparency International Ukraine и частных торговых электронных площадок в Сети с целью создания системы электронных государственных закупок.

Пиар-кампания по переводу закупок в интернет (до этого они осуществлялись через «бумажные» тендеры) была начата еще в прошлом году, активно поддержана руководителями ряда министерств и ведомств, в частности Министерством обороны. К примеру, через сайт zakupki.prom.ua уже было проведено свыше 4,5 тысячи тендеров на сумму более 200 млн грн, среди заказчиков — Национальный банк Украины и «Энергоатом».

Суть идеи проста: если какой-либо государственный орган хочет что-либо купить, то он обращается к сертифицированной электронной торговой площадке, размещает там объявления о тендере и там же, в интернете, его и проводит, заключает соглашение с победителем и выставляет информацию о результатах закупки. До этого на государственном веб-портале по вопросам закупок tender.me.
gov.ua была только информация о предстоящих тендерах на сумму свыше 100 тысяч грн и данные об их итогах. Сами договора заключались по старинке, на бумаге, а информация о допороговых тендерах, на сумму до 100 тысяч грн, вообще была фактически закрытой. Чиновники могли проводить мелкие закупки, никого специально о том не оповещая и никому о них не отчитываясь.

Фактически новый закон внедряет две основные новации: информация о допороговых закупках станет публичной, а сама тендерная документация переводится в электронную форму.

Чего в законе нет

В Украине достаточно строгие требования к потенциальным поставщикам государства: они не должны иметь налоговой задолженности, не должны быть в черных списках недобросовестных, кроме того, каждый покупатель вправе выдвигать свои требования вроде минимального срока работы на рынке, наличия квалифицированного персонала и т. д. Однако в украинском законе нет целого ряда норм, привычных для Европы и США. Так, у нас отсутствует запрет на участие в госзакупках родственников или членов семей чиновников. А, например, в Венгрии если муж — мэр города, то фирма жены или дочери не сможет даже принять участие в тендере, не говоря уже о победе. 

Нет в законе и преференций для малого и среднего бизнеса. В США часть тендеров по закону могут получить только малые фирмы — вроде тендера на поставки продуктов питания в школы. В большей части стран Европы для среднего бизнеса есть льготы или преференции: к примеру, небольшая мебельная фабрика может получить заказ на поставку парт в школу, даже если ее цены чуть выше, чем у компании-гиганта. У нас таких преференций нет, что автоматически отрезает от тендеров малый бизнес, который не может позволить себе иметь специальный отдел по участию в гостендерах.

На уровне закона закреплено, что цена является ключевым фактором победы в тендере. Выиграл тот, кто предложил самую низкую цену. Результат — поставка товаров, скажем, тех же лекарств, среднего качества и регулярные фокусы с ценой. Это когда на тендере предприятие предлагает одну цену, низкую, и побеждает, а потом в договор вносят уточнения — и цена растет. Выходом может быть переход на такую формулу цены, когда конечная стоимость контракта зависит от внешних факторов, например биржевых цен на ту или иную продукцию, или содержит в себе определенную формулу, учитывающую инфляцию и курс валют.

Нужно копать глубже

Новый закон и повсеместный переход на электронные закупки уберет целый ряд примитивных схем наживы на государстве. К примеру, когда в бюджете выделяют средства на ремонт школы или больницы и одновременно администрация учебного заведения или больницы собирает деньги на тот же ремонт у родителей или пациентов. Эта примитивная махинация существует много лет (государство ежегодно выделяет сотни миллионов гривен на ремонт школ и больниц) только по одной причине — закрытость данных о бюджетных расходах. Не повезет также кандидатам в депутаты и политикам в целом — они десятилетиями пиарятся на многочисленных акциях вроде ремонта дорог или строительства детских площадок, не уточняя, что средства на все это выделяют из бюджета. С новым законом продавать избирателям откровенное вранье будет сложнее.

Однако в целом закупки сильно не подешевеют. Государство и дальше будет покупать товары и услуги дороже, чем они стоят на рынке. Почему?

Причина первая — архаичность бюджетного законодательства. Чтобы сделать простенький ремонт в школе, нужно подготовить смету и еще кучу бумаг, стоимость изготовления которых часто превышает затраты на сам ремонт. Эта проблема касается практически всех капитальных расходов: ремонт дорог и чистка озер, прокладывание газопроводов и утепление зданий — затраты на оформление бумаг и всевозможные экспертизы превышают расходы на сами работы и материалы. Электронные торги этому не помогут, изменить ситуацию может только передача распорядителям бюджетных средств — директорам школ и главврачам — большей самостоятельности, чтобы они мелкие капитальные затраты, тот же ремонт на сумму менее 100 тысяч грн, могли проводить безо всяких смет и экспертиз.

Причина вторая — отсутствие долгосрочного бюджетного планирования. Все бюджетные расходы верстаются на один год — этот факт не позволяет осуществлять закупки по низким ценам. Только один пример — услуги по ремонту кондиционеров: если вы заключаете договор с сервисной компанией на год — это одна цена, если на пять лет — цена может быть в полтора-два раза ниже. То же самое с услугами по уборке помещений, закупкой бумаги и т. д. Отсутствие у бюджетных организаций возможности заключать многолетние контракты не позволяет поставщикам услуг или товаров предлагать низкие цены. Особенно эта проблема ощущается в строительстве или ремонте. Если новое здание больницы строится больше года, то это всегда скандал и суды. Яркий пример — эпопея со строительством здания для ОХМАТДЕТ или недостроенные мосты в Киеве и Запорожье.

Причина третья — отсутствие гарантий оплаты. Никто не может гарантировать, что лекарства, картошка или бензин, поставленные по госконтракту, будут оплачены. Примеров сотни — каждая смена власти обязательно сопровождается отказом платить по счетам за контракты предшественников.

Причина четвертая — отсутствие предоплаты и современных схем торгового финансирования в целом. В сфере госзакупок в Украине действуют законы Карла Маркса: товар — деньги — товар. Победитель тендера поставляет государству товары, закрывает сделку актом и потом, через день, неделю или полгода, получает из казначейства деньги. Для изготовления товара победителю необходимы средства на закупку сырья и зарплату — получить их он может либо за счет вымывания своих оборотных средств (если они есть), либо взяв в банке кредит (если дадут). В современных украинских условиях (дороговизна, а зачастую отсутствие банковского кредитования) нехватка оборотных средств и неуверенность в том, что государство заплатит по счетам, приводят к формированию соответствующей маржи, которая может достигать и 50%, и 100% — чтобы покрыть затраты по кредитам и риски по неоплате поставленного.

В результате все — и товары, и услуги, которые покупает государство, — стоит дороже, чем на рынке. Уйти от этого можно, либо перейдя на частичную предоплату, как это уже сделало Министерство обороны (на других условиях оборонные предприятия просто не имели финансовой возможности ремонтировать или строить технику), либо внедряя современные схемы торгового финансирования. Начиная от аккредитивов и заканчивая векселями и форфейтингом. Это позволит поставщикам резко снизить цены, а сам круг поставщиков будет резко увеличен. Сейчас многие фирмы попросту не участвуют в государственных тендерах, поскольку не имеют возможности по полгода ждать оплаты за поставленную продукцию или проделанные работы.

Дефицит воли

Все вышеперечисленные проблемы и способы их решения прекрасно знакомы руководству Министерства экономики, однако соответствующие инициативы никто не предлагает и даже не обнародует. Причина проста — страх и неверие в успех. Страх того, что внедрение современной системы государственных закупок приведет к краху украинской политической элиты (министры, депутаты и политики помельче лишатся привычных источников финансирования и резко потеряют интерес к государственной деятельности). И неверие в то, что полноценная реформа госзакупок в принципе возможна.

Это очень опасное заблуждение, ведь многие избиратели, да и чиновники тоже, искренне верят в то, что она может привести к успеху. И тем серьезней будет разочарование, когда через полгода-год станет понятно, что ничего не изменилось. Точнее, что самый заметный результат реформы — любой школьник может зайти на сайт и узнать, что яйца для школьных обедов поставляет втридорога фирмочка, которая принадлежит сыну директора школы.