Текст и фотографии: Глеб Простаков

«Впервые правительство и президент уступают огромный объем полномочий в пользу громад. Реформы приблизят реальную власть к людям, на расстояние вытянутой руки» — такое заявление сделал Петр Порошенко после того, как Конституционный суд в прошлую пятницу признал легитимным проект изменений в Основной закон в части децентрализации. Теперь парламенту в сентябре предстоит изыскать 300 голосов, чтобы внести нужные изменения в Конституцию. И все это за месяц до местных выборов

Эти изменения действительно стоят больше, чем все реформаторские начинания власти, предпринятые до сегодняшнего дня. Ведь речь идет ни много ни мало о полной перенастройке системы государственных финансов, а главное — полномочий и ответственности властей на местах, которым вверяются значительные ресурсы: право собирать и распределять налоги и распоряжаться имуществом, в первую очередь — землей.

Реформа призвана предотвратить деградацию села, привнести практический смысл в понятие «местное самоуправление» — право, которым украинцы за все годы независимости так и не смогли воспользоваться. Эта реформа должна дать импульс развитию территорий, сломать десятилетиями насаждаемую систему иждивенчества общин, делегировавших свои судьбы в руки центральных органов власти. Отныне глава сельсовета или мэр, живущий в соседнем от нас доме, не сможет пенять на райцентр, область, Киев, оправдывая свое бездействие и немощь в решении конкретных проблем населенного пункта.

Реформа подразумевает глобальную имущественную ревизию. Земля — главный коррупционный ресурс в регионах — раздавалась по решению сельсоветов и райсоветов, в разворовывании земли принимали участие чиновники обладминистраций и региональных земельных комитетов. Когда земля наряду с подоходным налогом станет главным источником наполнения региональных бюджетов, давление местных общин на чиновников усилится стократ. Общественный контроль над имуществом громад встретит яростное сопротивление коррупционеров.

С другой стороны, постреволюционных полутора лет не хватило для того, чтобы общество подготовилось к радикальной смене элит. Во многих регионах на местах все осталось по-прежнему: те же люди, те же коррупционные схемы. Изменились партийные цвета, но суть осталась прежней. Сложившаяся система устраивает часть местной номенклатуры, выстроившей свою вертикаль подчинения и направившую движение денег в нужные карманы. Этот низовой пласт коррупции сейчас под угрозой. А если так, то дать этим людям больше возможностей и больше финансовой самостоятельности означает дать им больше власти. Опасно.

На лозунгах о децентрализации во власть пришла Партия регионов. Но, став президентом, лидер этой партии Виктор Янукович еще больше упрочил свою власть, сделав провинцию полностью зависимой от воли центра. Об экономической самостоятельности регионов долго говорил и Петр Порошенко, но необходимость восстановления управляемости страной в хаосе переходного периода диктовала иную логику — логику максимальной концентрации власти в центре.

И все же набирающий обороты экономический кризис сделал децентрализацию безальтернативной. Денег в стране все меньше, и простым перераспределением бюджета от менее депрессивных регионов к более депрессивным ситуацию не исправить. Нужно повышать эффективность управления страной. Поддавливает и Европа, для которой местное самоуправление — альфа и омега общественного прогресса.

Тема децентрализации не зря вновь заиграла яркими красками аккурат накануне местных выборов. Эти темы неразлучны, как сиамские близнецы: децентрализация и выборы, выборы и децентрализация. Политические группировки используют тему децентрализации и ее спутника — административной реформы — для того, чтобы перекроить электоральную карту под себя. В стране стартовала реальная борьба за власть на местах. А сама реформа — пока лишь инструмент этой борьбы.

Вся власть советам

Украинская Конституция прямо говорит о том, что территориальная община может осуществлять местное самоуправление непосредственно. По сути эта норма — бомба замедленного действия, лежащая под фундаментом здания государства. И она вот-вот взорвется. До сих пор «непосредственным» правом руководить никто не пользовался, а конституционная норма была сущей формальностью. Территориальные общины в большинстве сел, поселков и городов не созданы, не имеют статута, не являются юридическими лицами и реальных решений не принимают. Властные полномочия осуществляются посредством сельских голов, мэров, исполнительных органов центральной власти. Но вот настало время перемен.

«Доводим до вашего сведения, что 12 июля 2015 года в селе Губаревка на учредительном собрании в присутствии уполномоченных членов общины в количестве 14 человек, которым был делегирован 731 голос жителей села, была создана территориальная громада, утвержден статут и выбран глава территориальной громады. О чем вас и уведомляем».

Такое письмо в середине июля получил глава сельсовета Губаревки, что в Богодуховском районе Харьковской области. В приложенном к письму протоколе собрания пятым пунктом значилось, что любые вопросы объединения с другими территориальными общинами, вхождение в объединенную громаду отныне решаются исключительно на общем собрании. И все это со ссылками на нормы Конституции, Европейской хартии местного самоуправления и закона «О добровольном объединении территориальных общин». Не подкопаешься.

В отдельно взятой Губаревке в один день произошел политический переворот. «Путчисты» создали параллельную сельсовету структуру власти, претендующую на то, чтобы принимать судьбоносные для села решения.

— Это сепаратизм в миниатюре, — считает Владимир Шаров. Глава Богодуховской райадминистрации, представитель президентской вертикали власти, которая и должна отторгнуть от себя большую часть властных полномочий в пользу местной общины. Однако в происходящем в Губаревке Шаров видит отнюдь не желание скорее реализовать реформу, а наоборот — максимально ее дискредитировать.

— Они не собираются ни с кем объединяться. Они хотят уйти в глухую оборону и сохранить кормушку как можно дольше, — уверен он. — Такие действия могут стать большой проблемой. Ведь зарегистрированная по всем канонам территориальная община может блокировать решение сессий сельсоветов, инициировать собственные финансовые проводки.

Случай с Губаревкой не первый, аналогичные уже имели место в Днепропетровской, Запорожской и некоторых других областях. Создание параллельных структур власти — краеугольный камень философии движения «Украинский выбор» Виктора Медведчука. Такие структуры при определенных условиях, как вирусная пандемия, могут моментально распространиться по территории страны. Задача — взять власть изнутри, легитимно по форме, но преступно по сути.

— Людям нравится, когда им говорят: вы — власть! Это действует магически, — уверяет Владимир Шаров. — Я видел, как это делается. С толпой работают профессиональные психологи, по селам раздаются брошюры, где написано, что так, мол, и так, власть нелегитимна, пора брать ее
в свои руки. Подписи собираются очень просто, у людей спрашивают: «Хотите иметь свой сельсовет?» Те, конечно, отвечают, что хотят. Распишитесь здесь, поставьте галочку там. Что-то замысловатое про территориальную общину и новое руководство написано, так вы не обращайте внимания — это все на пользу селу. В итоге судьбу всей громады решает пара десятков человек, имеющих в кармане подписи жителей. А когда мы начинаем гонять «сепаратистов», людям это не нравится. Логика такая: если гоняют, значит, правы гонимые. Сложно все.

ДНР в миниатюре

Поддержку движению оказывают местные элиты, чувствующие угрозу своему существованию. Так, заезжие ораторы ездят по селам по приглашению главы Богодуховского райсовета Дмитрия Тризны. В Богодухове имя Тризны почти нарицательное, это имя власти во всех ее проявлениях. Этот непубличный человек работает во власти почти три десятка лет. До первого Майдана — глава района, затем начальник управления в Харьковской обладминистрации. Сегодня — глава районного совета и главный кукловод в политическом болоте Богодухова. Именно он «делает» мэров и продвигает нужных кандидатов в районный и областной советы депутатов.

Создавать территориальные общины закон не препятствует и даже поощряет. Предполагается, что это должно быть сделано решением сельсовета, которое опирается на общее собрание жителей (не меньше половины). Но случай с Губаревкой показал, что такие решения могут быть приняты и стихийно — толпой на улице.

Идеальная логика админреформы, подразумевающая, что укрупненные населенные пункты смогут эффективней распределять больший объем средств, разбивается о реалии внутриполитического противостояния. Власть проявляет нерешительность в вопросах децентрализации, а полумеры — идеальное поле для политических спекуляций. Сейчас децентрализация рискует стать инструментом сохранения и реставрации старой элиты. И этот процесс начинается с Губаревки и подобных.

Если так пойдет дальше, мы будем иметь сотни, тысячи маленьких «ДНР» по всей Украине.

Дух Бога и разбитая дорога

Богодухов и окрестности — типичный пример депрессивной провинции. Город находится в 60 км от Харькова и всего в 20 км от российской границы. Ничто здесь не напоминает о мощном индустриальном и инновационном потенциале первой украинской столицы. Регион глубоко дотационный, две трети его бюджета — субвенции и дотации из центра.

Главная проблема — дороги. Коммунального транспорта в районе нет, работают частники, при этом далеко не все маршруты рентабельны — в некоторые села транспорт ходит всего один раз в три дня. Качество дорог в Богодуховском районе не описать никакими нормативами. В стране просто нет такого ГОСТа, в который вписалась бы испещренная ямами беспорядочная смесь асфальта с гравием, где поперечный наклон дороги таков, что уследить за линией горизонта в пути никак нельзя. Богодухов и близлежащие села буквально отрезаны от мира плохими дорогами, которые местная власть обещает починить уже который год. Когда-то Богодуховский район был фермерской Меккой. Здесь обрабатывали землю, ремонтировали сельхозтехнику. «Богодуховский метод» — так еще в советские времена называли способ ремонта сельхозтехники, при котором машины полностью разбирали и заново собирали, устранив все неполадки. По сути, это был заводской ремонт за пределами завода.

С приходом крупного капитала село, а вместе с ним и райцентр стали приходить в упадок. Обслуживающие аграрный бизнес предприятия загнулись. Не имея достаточного рынка сбыта, закрылся даже местный хлебозавод.

Раньше 250–300 человек могли обрабатывать 20 гектаров земли. В крупном агрохолдинге — 20 человек. Автоматизация процессов производства повышает эффективность бизнеса, но уничтожает село. Распаеванная земля скуплена на корню частным собственником. Договоры об аренде пая выписаны так, что расторгнуть их практически невозможно. Бывали случаи, когда человек умирает, а договор все равно продолжает действовать, наследникам просто не остается ничего другого, кроме как продлить его, если они хотят получать арендную плату.

Хиреющим селам не под силу не только содержать многочисленные советы и их исполнительные органы, но и поддерживать существующую инфраструктуру. В Богодуховском районе под сокращение попадают 12 из 28 школ. Большая их часть останется в районном центре, накрепко привязав к нему сельских детишек. Единственный способ не закрывать школы — экономия на госаппарате, уверены чиновники в районе. Вместо 23 сельсоветов, объединяющих 78 населенных пунктов района, планируется создать одну территориальную общину. Будет запущен механизм объединения населенных пунктов.

— Глядишь, тогда закроем одну-две школы, а не 12, — мечтает Владимир Шаров.

Школа больше не нужна

С Николаем Горбуновым я встречаюсь во время заседания штаба, посвященного подготовке к отопительному сезону. Глава Сухинского сельсовета выглядит встревоженным и уставшим — его давно и сильно что-то беспокоит.

На «штабные учения» Горбунов не пошел — говорит, делать ему там нечего.

— Угля все равно не дадут, дров не дадут, только будут спрашивать, готов ли я к отопительному сезону. Зачем мне эта публичная порка?

Николай Горбунов утверждает, что представляет интересы большинства глав сельсоветов района. Идея децентрализации ему приходится явно не по вкусу.

— Нас без нас женили! Хотят, чтоб мы за три месяца до выборов быстренько объединились в одну территориальную общину. Законодательной базы для объединения нет: статутов у территориальных общин нет, что мы объединять собрались? В стране полный развал: война, экономика стоит, стабильности нет, дефолт на носу, министров снимают. Какая децентрализация, о чем вы?

Децентрализация обещает регионам инвестиции, но лишних денег у державы нет. Значит, нужно экономить. Самый простой способ — объединение общин и совместное использование ими общей инфраструктуры. Часть сел должно присоединиться к райцентру, часть — объединиться между собой. Число школ, фельдшерско-акушерских пунктов, казначейств, пенсионных отделений и прочих сервисных учреждений неминуемо сократится.

Но инфраструктура приходит в упадок и без всякой децентрализации, процесс кажется необратимым.

— С 1990 года мой сельсовет потерял две школы, два почтовых отделения, два садика, два клуба. Население уменьшилось тоже в два раза, — Горбунов перечисляет свои потери голосом Антона Семеновича Шпака из знаменитой советской комедии. — Денег в районе нет, перспективы нет, те, кто уехал, уже не вернутся.

Два года назад в селе Сухины сгорела школа. Причину пожара так и не установили — то ли несчастный случай, то ли поджог. Школу ремонтировать не стали и попросту закрыли. Часть школьников разъехалась к родственникам в другие регионы, других родители вывозят учиться в Богодухов.

Спрашиваю Горбунова о сельском бюджете, ожидая услышать стандартное «денег нет». Но я приятно удивлен.

— Бюджет профицитный, — отчитывается Николай Викторович. — При плане 550 тысяч грн на год уже сейчас 650 тысяч грн. А к концу года и миллион, глядишь, соберем.

В перевыполнении сельского бюджета нет ничего удивительного. Повысив в начале года ставки сельхозналога и отнеся его к упрощенной системе, Верховная Рада сделала подарок сельским бюджетам — налог вырос двадцатикратно.

— Если деньги есть, почему тогда школу не отремонтируете? — удивляюсь я.

— Так ведь там ремонта на 70 тысяч! А зачем мне ремонтировать то, в чем нашей вины нет? Да и школа не моя, ее районный отдел образования арендует у нас за 1 грн.

Запутанная система межбюджетных отношений способна свести с ума любого. Школа действительно находится на балансе районо, сельсовет не может финансировать ее напрямую, однако может выделить району субсидию, которую тот, в свою очередь, потратит на школу в этом селе.

— То есть школа вам больше не нужна?

— Школа, может, и нужна. Только у нас других проблем хватает.

Заветный миллион Сухинского сельсовета лежит на счету в банке. «Ждет конца года, чтоб украсть», — поговаривают в районе недоброжелатели Горбунова.

Сам Николай Викторович уверен в обратном: мол, на его деньги посягает как раз район. «У них в районе дырка в бюджете — на 2 млн грн в медицине и на 4 млн в образовании. Вот мой миллион и пойдет на покрытие дефицита».

Нью-Васюки

— Солнышко, не могу говорить, дорога в ямах — рулить надо! — таксист, везущий меня из Богодухова в Зарябинку, бешено вращает руль одной рукой, пытаясь сохранить остатки подвески своего авто. Тут уже не до разговоров по телефону.

В Зарябинке я должен встретиться с главой местного сельсовета Александром Олексенко, которого районные власти ставят в пример как инициативного и передового сельского начальника.

— Горбунов — типичный чеховский персонаж, человек в футляре. Как бы чего не вышло, — Олексенко сразу проводит черту между собой и антиподом.

На стене в здании сельского клуба — огромный ламинированный постер с видом Нью-Йорка. Председатель тычет пальцем в небольшую область на постере, где рядом с небоскребами стоит двухэтажное здание с массивной деревянной дверью. — Это наша Зарябинка в будущем, а дверь — единственное, что останется от сельского клуба, — щурится он. — Наши Нью-Васюки! 

На дверном косяке — табличка с обозначением «Wi-Fi».

— Это не прикол, — уловив недоверие в моих глазах, говорит сельский голова. В клубе есть интернет, можете проверить. — Инвестор, компания «Радиолинк», установил бесплатно интернет в Доме культуры, библиотеке и сельсовете. Роутеры купили сами.

— Это такая благотворительность? — спрашиваю.

— Почему сразу благотворительность? Они продают услуги доступа в интернет двум нашим селам — Зарябинке и Лесковке. А бесплатный Wi-Fi в зонах общественного пользования — добрый жест социально ответственного бизнеса.

В здании клуба установлен бильярдный стол, в холле — стол для настольного тенниса. Вокруг суетится ребятня.

— Знаете, что нас спасает? — вдруг спрашивает Олексенко. — Неравнодушная молодежь. В первую волну мобилизации из нашего села четверо парней пошли в АТО, в том числе мой сын. Звонят они оттуда и все спрашивают, как бильярд, как клуб, как то, как се. «А что у вас самих?» — «Да нормально, не волнуйтесь». Один раз только сын звонил во время сильного обстрела и спрашивал: «Пап, что делать?»

— У меня это уже второе пришествие, — продолжает сельский голова. — Первый раз я возглавлял сельсовет в 1985–1996 годах. С тех пор наблюдал, как село умирает: работы все меньше, люди выезжают, власть проворовалась. На мне до сих пор печать «колхоз развалил», ведь я его последний руководитель.

В Зарябинке, как и в Сухинах, тоже нет школы, ее закрыли еще в 1999 году. Школа рассчитана на 192 места, а учились в ней всего 40 учеников. В некоторых классах было по одному-двое ребят. Выпускники из таких школ просто не могут конкурировать с городскими детьми при поступлении в вуз и устройстве на работу. Можно до последнего держаться за школу, но такое упорство лишено смысла — рано или поздно экономика возьмет свое. Многие сельские школы просто не могут соответствовать нынешним образовательным требованиям. Иностранный язык учат со второго класса. Половину учителей мы раньше возили из Богодухова. Так какая разница, учителя из центра к нам или наши ученики в центр? Я уже не говорю о компьютеризации. Нужно ли содержать такую школу — решать объединенной территориальной общине. Если решат, что стоит, — будут тратить деньги на школу-полуфабрикат. По мне, так лучше потратиться на школу с хорошим оснащением в Богодухове, организовать коммунальный транспорт и возить туда детей. Нельзя замыкаться на интересах одного села, наш мир больше, чем несколько сельских улиц.

— А как же медицина, ведь при объединении могут ликвидировать и сельскую амбулаторию? А при таких дорогах быстро добраться до райцентра не выйдет.

— Есть такой риск. Но, с другой стороны, лучше вложить деньги в профилактику, а не в скорую помощь, когда пациента уже, может, и не спасти. Я вам приведу пример из нашей жизни. Приходит как-то бабушка в ФАП и просит врача померять ей давление. «Что у вас болит, бабушка?» — спрашивает врач. «Ничего, сынок, ты просто давление померяй, ладно?» Поймите, бабушка просто поговорить пришла, ей скучно, хочется с кем-то поделиться своими проблемами. Но это «поговорить» стоит денег — содержание амбулатории, специалиста. Так нельзя.

Энтузиазма Александру Олексенко не занимать. Сейчас он ведет важные переговоры с потенциальным инвестором Зарябинки — компанией, изготавливающей техническую воду.

— Задача минимум — сделать так, чтобы они зарегистрировались и платили налоги в Зарябинке. Задача максимум — сделать так, чтобы из 40 рабочих мест большая часть досталась местным жителям.

— Как вы относитесь к ликвидации сельсоветов?

— Знаете, для чего нужны депутаты сельсоветов?

— Для чего?

— Как прикрытие для председателя. До недавнего времени все решения сельсоветов автоматически попадали на проверку к прокурору. Особенно тщательно проверялись земельные решения. А так коллективное творчество — какая-никакая страховка.

Что зарыто в земле

Сейчас владельцы паев — это, как правило, ближние и дальние родственники тех, кто в свое время получал эти паи в собственность. Эти люди звонят сейчас в села из Киева или Харькова с одним вопросом: когда будет начислена плата за пай? Их больше ничего не интересует.

Произошло растление села. Деньги платят — работать не нужно, не нужно проявлять инициативу, объединяться, покупать технику, обрабатывать землю, продавать собранный урожай. За аренду земли платят мизер, но ведь, по сути, не за что. Вот и довольствуются малым.

Пассивностью фермеров пользуются крупные землевладельцы. Средний пай — 5 гектаров. Тогда как средний агрохолдинг арендует 40–50 тысяч гектаров земли. Лишившись основного средства производства — земли, — села пустеют. У государства ее почти не осталось, только земли так называемого запаса.

В кабинет мэра Богодухова и однофамилицы главы Зарябинского сельсовета Натальи Олексенко попадаю просто, в порядке живой очереди.

— Почему многие главы сельсоветов так яростно сопротивляются децентрализации? — задаю вопрос в лоб.

— Во-первых, они лишаются права монопольно распоряжаться бюджетом сельсовета. После реформы это будет прерогативой объединенной территориальной общины. Во-вторых, это дополнительная ответственность. Одной из прямых обязанностей старост, которые придут на смену главам сельсоветов, будет учет налогоплательщиков, в том числе арендаторов земли. В Богодуховском районе свыше 8 тысяч гектаров земли, при этом на населенные пункты приходится чуть более 3 тысяч, включая территорию Богодухова. То есть 5 тысяч гектаров находятся за пределами населенных пунктов. Что это за земля? Кто там сидит? Мы этого не знаем.

Землей за пределами населенных пунктов ранее распоряжались райадминистрации, затем областные земельные комитеты. К кому попала и как используется эта земля? Неполные земельные реестры не дают ответа на этот вопрос. По подсчетам Натальи Олексенко, в районе как минимум 10–15% неучтенной земли. А возможно, и намного больше.

— Старосты должны будут найти эту неучтенку, определить собственника, увеличив налогооблагаемую базу для пользы объединенной территориальной общины. А зачем оно им? Вступать в конфликт с какими-то серьезными людьми, рисковать — ради чего? Ради зарплаты старосты? Так ведь они сейчас распоряжаются бюджетами в сотни тысяч гривен — и это их вполне устраивает.

Миллион и баночка малины

Напоследок я решил отправиться в Гавриши — одно из сел, что входит в Сухинский сельсовет Николая Горбунова.

В селе когда-то был клуб. Лет семь назад его разобрали на стройматериалы. Дорогу, которая к нему вела, тоже разобрали. Село — одно из самых депрессивных в районе, несмотря на то, что находится на таком же расстоянии от Богодухова, как и Зарябинка.

Обращаюсь с расспросами к первой встречной женщине, торгующей малиной у дороги, и понимаю, что неожиданно повезло. Валентина Владимировна — один из депутатов Сухинского сельсовета.

— Как вы намерены потратить миллион из бюджета сельсовета, знаете? — с ходу спрашиваю я.

— Миллион, — задумчиво тянет Валентина Владимировна, пытаясь представить, сколько это в баночках малины. — А что, у нас такие деньги есть?

Старинный город Богодухов назван в честь Святого Духа. Когда-то в нем располагались семь православных храмов, полностью оправдывая название. Сейчас остался только один. Вполне вероятно, что именно Богодухов, а не Харьков мог бы стать центром региона, а может, даже всей Украины, приди сюда железная дорога немногим ранее. Впрочем, существует и альтернативная версия названия города. Расположенный в болотистом районе Богодухов имел недобрую славу места, где пропадало много людей. Говорят — тонули в болотах и отдавали богу душу. Отсюда и название. Каждый выбирает ту версию, которая кажется ему правдоподобней.