Текст: Василий Яценко

24 июля Ивано-Франковский облсовет принял решение о создании первой в стране объединенной громады на базе Печенежского сельского совета — к нему присоединили восемь окрестных сел и 25 октября пройдут выборы депутатов и главы уже Печенежской объединенной громады. Второй может стать громада города Балта Одесской области, к которой намерены присоединить 16 окрестных сельсоветов. Всего до местных выборов успеют создать около десятка объединенных общин, а весь процесс, по самым оптимистичным прогнозам, будет завершен через два года

Убрать ненужное

Четкого понимания, что такое объединенная громада и зачем она нужна, пока нет ни у депутатов местных советов (они просто исполняют спущенные свыше поручения), ни у граждан страны — агитационная кампания в поддержку реформы практически не ведется. Между тем прообразы объединенных общин существуют в Украине с 1958 года — города областного подчинения вроде Никополя, Мукачево или Нежина. Сейчас таких городов 178, при этом большая часть из них имеют в своем составе сельские населенные пункты.

Их отличие от городов районного подчинения (всех прочих) в том, что они не подчиняются районным администрациям и работают непосредственно с бюджетом — каждый такой город имеет отдельную строку в законе о госбюджете. Такая же судьба будет и у объединенных громад — они будут самостоятельно заниматься вопросами образования и здравоохранения, регистрировать рождения и смерти, землю и недвижимость. Их жителям больше не придется ездить за справками в район, а главе — выпрашивать деньги в райсовете. Но! Это в идеале — если будет налажен электронный документооборот.

После окончания процесса объединения громад райсоветы и райадминистрации в нынешнем виде окажутся не нужны. Районы будут укрупняться — на месте двух-трех создадут один и ему будут переданы функции, которые сейчас находятся у обладминистраций: строительство и ремонт дорог областного значения, содержание ПТУ, интернатов и спецшкол. Аналогичные вызовы встанут и перед областными властями — после передачи большей части функций (и имущества) на уровень громад и районов область станет заниматься некими новыми функциями, которые в рамках децентрализации заберут у Киева. Что это за функции — неизвестно.

И это один из самых серьезных недостатков реформы. Закон об объединении громад есть, уже есть первая громада, а самого закона о громадах нет. И никто толком не может сказать, чем они будут заниматься и за что будут отвечать. Пока все происходит в рамках полумер — объем полномочий общины определяется решением облсовета. На практике это означает, что объем полномочий громад в разных областях и даже соседних громад в одной области может быть разным.

Еще один недостаток — неясно, когда начнется реформа райсоветов и райадминистраций. Суть реформы вроде бы и понятна, а дата начала — нет, точно только, что не в этом году. В результате на одной и той же территории будут функционировать и старые райадминистрации, и объединенные общины — кто-то из них будет без работы, а значит и без денег. Конфликты в таких условиях предопределены. Первый и самый главный — за землю.

Децентрализация власти предусматривает внедрение принципа повсеместности местного самоуправления, то есть полномочия главы громады распространяются не только на территорию населенного пункта, но и на земли между селами и городами. Однако соответствующий закон до сих пор не принят, и землю вне населенных пунктов распределяет райсовет. Споры за землю существовали и до реформы — можно вспомнить перманентный конфликт между властями Ирпеня и Киево-Святошинского района из-за границы города. После реформы в таком варианте количество споров вырастет в невероятной прогрессии.

Коллапс системы

При областных советах будут созданы исполкомы, а глав обладминистраций заменят префекты. Префект по своему статусу будет чем-то похож на представителя президента в АРК Крым — должность сугубо церемониальная. Даже право отменять решения советов и распускать их не должно никого пугать — еще недавно у прокуратуры прав было намного больше. Облисполкомы также будут бледными тенями нынешних обладминистраций — собственных полномочий у них будет раз-два и обчелся, как и собственных финансовых поступлений — экология да областной дорожный фонд. Кое-какую власть они будут иметь скорее в силу привычки, плюс возможность распределять государственные средства на реализацию инфраструктурных проектов. Это когда деньги в бюджете появятся.

Однако две параллельные реформы — объединение громад и децентрализация на фоне перезагрузки местной власти из-за выборов (две трети нынешних депутатов местных советов прогнозируемо потеряют мандат) — неминуемо вызовут целую череду организационных проблем. Эти проблемы из-за неадекватной позиции правительства могут привести к коллапсу власти в отдельных регионах.

Проблема первая — отсутствие законодательной поддержки реформы. Мало проголосовать в сентябре правки в Конституцию — необходимо принять дюжину законов. Закон об административно-территориальном устройстве, новый закон о местном самоуправлении, закон о префектах и т. д. Без этих законов изменения в Конституцию останутся на бумаге, однако к разработке данных документов власть еще даже не приступила. Когда эти законы появятся и как они будут выглядеть — непонятно.

Проблема вторая — имущество. Сейчас органы местного самоуправления работают в симбиозе с властью, коммунальное и государственное имущество не разделено. Реформа разрушает симбиоз, а это значит, что имущество придется делить или, что еще важнее, оформлять. Это сложно, дорого и грозит спорами. Сейчас большая часть государственной недвижимости, включая здания правительства, парламента и Администрации президента, висит в воздухе — земля под этими зданиями не оформлена. Не говоря уже о железнодорожных путях и автодорогах государственного значения.

После отмены субсидий на здравоохранение и образование финансовой основой громад станет подоходный налог и налоги на имущество (землю и недвижимость). А это означает, что никто никому никаких скидок и поблажек делать не будет — Министерство обороны будет платить десятки миллионов гривен налога на землю под военными частями в центре Киева, этот же налог станет основной частью расходов «Укрзализныци», «Укрэнерго» и десятков других госкомпаний с безразмерными земельными угодьями и сотнями тысяч квадратных метров офисных площадей.

В Киеве и в других крупных городах буквально через два-три года будут ликвидированы все воинские части — у государства не будет средств оплачивать налог на землю под ними. Тем не менее для фиксации раздела имущества и оформления правоустанавливающих документов необходимо несколько миллиардов гривен и пару лет интенсивной работы — имущество практически всех институтов Академии наук, вузов и профсоюзов не оформлено и налоги за землю и недвижимость они не платят. После реформы значительная часть этих зданий — возможно, во главе с Домом профсоюзов на Крещатике — будет продана или перепрофилирована: у государства не будет средств платить налоги за это имущество.

Один из возможных выходов — передача многочисленных социальных объектов из государственной в коммунальную собственность. Театры и музеи, государственные спортивные и музыкальные школы и даже дома отдыха будут передавать в собственность громад только потому, что у государства не будет средств все это содержать. Смогут ли это финансировать общины? Вопрос открытый. А точнее, в каждом конкретном случае решение будет принимать община. Государство может потратить сотню миллионов гривен на содержание театра, а нужен ли он городу за такую цену? Не проще ли постоянную труппу распустить, а сцену отдать антрепренерам, как это происходит в Европе?

Отторгнутые

Проблема третья — Крым и Донбасс. На территории Донбасса, которая подконтрольна Киеву, действуют военно-гражданские администрации, а проведение местных выборов под вопросом — в регионе фактически действует военное положение. Как в этих условиях — постоянные обстрелы и вылазки террористов — проводить реформы органов местного самоуправления?

Аналогичная проблема и с Крымом: авторы реформы делают вид, что аннексии Крыма не было и там и дальше продолжают действовать украинские законы. Опасная близорукость. Честнее было бы если не на уровне Конституции, то на уровне закона создать специальные органы местного самоуправления Крыма на период оккупации — условного говоря, правительство в изгнании. Разместить его в Херсоне, среди граждан Украины с крымской пропиской провести выборы в Верховный совет АРК, сформировать правительство, прокуратуру, суды и милицию и готовить почву для возвращения полуострова. Но ничего этого не делается. То же и с Донбассом — Луганская военно-гражданская администрация занимается подконтрольными территориями, а кто занимается оккупированными? Какой орган власти защищает интересы украинских граждан в Луганске? Нет такого. И с Донецком проблема такая же.