Что подразумевала децентрализация в Польше?

В польской Конституции записано, что основной уровень предоставления публичных услуг — это уровень местной общины, так называемые гмины. В Польше гмин примерно 2,5 тысячи, в Украине местных громад более 11 тысяч. Огромное число из них — сельсоветы. Суть укрупнения громад в том, чтобы бюджет местной общины в расчете на одного жителя был намного больше, а в Киеве денег было меньше. Это одна из антикоррупционных мер — чтобы деньги не шли широкой струей в столицу, теряясь по дороге туда и обратно в регионы. Тогда денег хватит и на школу, и на водопровод, и на мусор.

Я бы назвал такие параметры сильного местного самоуправления: юридическое лицо для территориальной общины, финансовые и имущественные ресурсы, значительная часть собственных доходов в бюджете и юридическая защищенность от посягательств власти более высокого уровня на свою независимость. Не задача вышестоящего уровня диктовать мэру, что делать. Украинцы тоже должны быть готовы так жить.

В чем, по-вашему, главная причина сопротивления децентрализации?

Что такое реформа? Это очень существенные изменения фундамента действующей системы. Есть существующая система, которая сформировалась в советские времена, на которую наслоились мутации постсоциалистического периода. Это то, что мы имеем сейчас. Есть определенный слой общества, люди, которые научились жить в рамках этой системы, и они в ней кормятся. Они конкретно знают, чего хотят. Есть остальные — недовольные. Глава сельсовета может быть против децентрализации, потому что она отбирает у него возможность распоряжаться сельским бюджетом. Но вы спросите местного жителя, доволен ли он качеством жизни. Он ответит, что нет. Почему реформа вообще нужна? На дворе 2015 год, после независимости он уже 25-й, качество жизни людей, их удовлетворенность жизнью, доверие к власти однозначно говорят, что система работает не так, система не сдала экзамен, значит систему надо менять. Страх перед реформами — это психологически объяснимый страх, страх перед выходом из зоны комфорта. Но если ничего не менять, то гарантированно станет хуже.

Одна из проблем проведения реформы сугубо техническая — дороги и расстояния. В один сельсовет могут входить села, находящиеся в 5–7 км друг от друга. Прямая демократия на таких расстояниях может не действовать.

Это вопрос из разряда «к кому идти за справкой?». Нужно менять сознание людей. Задача местной власти не выдавать справки. Для этого есть компьютеры, базы данных, и электронные письма покрывают любые расстояния. В Польше приблизительно треть расходов местной громады, гмины, — это образование и воспитание молодежи до 16 лет. На примере этого образования мы можем поговорить о механизмах и расстояниях.

Качественное образование — это качественные кадры, здания, техника. Государство определяет стандарт. Например, в таком-то классе дети должны знать таблицу умножения. А каким образом учитель в селе или городе будет учить детей умножению — не важно. Кто назначает учителя? Директор. Директора назначает мэр. Школа — на балансе местной общины, деньги на школу идут из местного бюджета. Местные депутаты принимают решение, хотят ли они иметь одну хорошо оборудованную школу или несколько школ поменьше, но похуже. Куратор образования — аналог украинского чиновника из районо — приезжает в школу и смотрит, чтобы там не было плесени и дети знали таблицу умножения. А сколько школ — не его дело, а дело местных депутатов.

Есть разные вопросы и разные оптимальные масштабы решения. Эффективный школьный класс — это не класс с одним учителем и двумя учениками, а по крайней мере с десятком учеников. Если мы хотим, чтобы у детей была библиотека, им все равно нужна, скажем, тысяча книжек. На 10 учеников или на 400 — неважно, тысяча книжек нужна так или иначе. Мусорная свалка в Польше, как правило, работает на несколько громад. И это правильно. Все это вопросы оптимального муниципального менеджмента.

У нас с Польшей разные исходные точки. Здесь территориальные громады никогда не были юридическими лицами, фактически были бесправными. Тогда как исполнительные органы обладали всем набором полномочий. Изменение этой схемы может быть использовано политическими группировками в борьбе за реальную власть.

Когда в 1989–1990 годах в Польше создавали самоуправление на уровне общин, тоже стоял вопрос: а готовы ли мы отдать всю власть советам? Ведь мы не делали этого с 1939 года. Но можно ли сажать ребенка на велосипед до того, как он научится на нем ездить? Так же и с демократией на местах. Нужно дать людям власть и осознание того, что хозяева они, а не те, за кого они голосовали.

Где гарантии, что велосипедист не рухнет наземь?

Таких гарантий нет. Нужно рискнуть и сделать шаг.

Но такой шаг в масштабах государства может иметь необратимые последствия вплоть до коллапса власти и развала государства.

Самый большой риск — это потерянное время. Если бы Украина начала радикальную реформу местного самоуправления намного раньше, то и проблем было бы меньше. Коррупционные потоки легче наладить, когда все централизовано. Нужно договариваться с одним министром, с одним прокурором, с одним налоговиком. И речь идет о больших деньгах. А когда эти ресурсы раздроблены на местном уровне, когда все происходит на глазах местных жителей, когда все соседи видят, что ты делаешь, это намного сложнее сделать.